Por: Jorge Luis Galeano Bolaños
El desarrollo urbano suele explicarse como una suma de planos, concreto y buenas intenciones públicas. Sin embargo, detrás de las grandes megaobras se juega una dinámica financiera y legal donde la información técnica corre más rápido que la construcción de las vías. En el sur de Cali, el tramo Cali-Jamundí del Tren de Cercanías del Valle (TCV), con una inversión estimada en 12 billones de pesos según el Proyecto Acuerdo 071 del Concejo de Cali, se ha convertido en el escenario de un modelo que, aunque se ajusta a los parámetros legales vigentes, despierta profundas preguntas sobre la equidad en el reparto del desarrollo urbano.
El caso abre una pregunta fundamental para la planeación regional y el debate público: ¿Las cesiones urbanísticas y la estructura fiduciaria de este plan garantizaron una distribución equitativa de cargas y beneficios, o permitieron que los desarrolladores privados conservaran el mayor potencial de valorización generado por una infraestructura financiada con recursos públicos?
El tren como detonante de valorización del suelo
Según el Sistema de Transporte Integrado en el Gran Valle -SITREN-, ente gestor del proyecto, el Tren de Cercanías del Valle funcionaría como un dinamizador del desarrollo territorial. El sistema completo, es decir, el que conectará vía férrea a Cali, Jamundí, Yumbo y Palmira, tendrá una longitud de 74 kilómetros, pero el departamento del Valle del Cauca, junto a las Alcaldías de Cali y Jamundí firmaron un convenio para priorizar el tramo Cali-Jamundí: 23,1 kilómetros de vía eléctrica que atravesarán la zona de expansión del sur de la capital del Valle.
Los megaproyectos pasan por dos fases de diseño antes de la obra física: la prefactibilidad (liderada por la firma francesa Systra en 2020) y la factibilidad (para lo cual la Gobernación del Valle del Cauca firmó un convenio interadministrativo con la Financiera de Desarrollo Nacional).
En la transición entre la definición técnica y el diseño final, la planeación de lo que se va a hacer en el suelo adquiere un alto valor estratégico. Por eso es por lo que conocer con anticipación la ubicación de los nodos de transporte permite proyectar el potencial inmobiliario de los terrenos circundantes. En las zonas de expansión de la ciudad, según el informe Ruta Ferroviaria Estación Pacífico, presentado por la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), el trazado del tren ocupará 1,69 kilómetros. Además, se proyecta un patio taller de 18 hectáreas en la carrera 168, frente al Centro Campestre Comfandi Pance, una infraestructura que redefine las dinámicas de conectividad y el valor del suelo en su área de influencia.
Dentro de esas zonas de expansión, El Plan Parcial El Capricho abarca un territorio de 155,34 hectáreas ubicado entre las proyecciones de las carreras 122 y 126, limitando al occidente con la vía a Puerto Tejada; históricamente ocupado por la Hacienda El Capricho, cuya casa principal es un Bien de Interés Cultural (BIC). Este sector representa hoy la gran frontera de desarrollo entre el suelo consolidado de Cali y la expansión hacia Jamundí.
Para una ciudad con limitaciones de crecimiento en sus áreas tradicionales, El Capricho constituye un espacio clave. El Tren de Cercanías no solo cruzará este sector, sino que tendría el potencial de reconfigurar la accesibilidad regional, lo que eventualmente transformaría áreas históricamente de uso agrícola en el eje de nuevos proyectos habitacionales y comerciales en el sur de la región metropolitana.
Las Unidades de Gestión: el verdadero tablero del juego
Antes de analizar cómo se calculan los impuestos y beneficios en El Capricho, es indispensable destapar la herramienta con la cual la planeación en el papel se convierte en una realidad sobre el terreno: las Unidades de Gestión (UG).
Si un plan parcial es el mapa general de una nueva zona urbana, las Unidades de Gestión son los bloques individuales de construcción en los que se divide ese mapa para poder ejecutarlo por partes, por ejemplo: el municipio decide transformar un gran cañaduzal de 200 hectáreas. Para el Estado sería imposible negociar de forma aislada con cada dueño para que construya un pedazo de andén o conecte un tubo de acueducto. Para solucionarlo, la ley agrupa varios lotes vecinos y a sus respectivos dueños en una sola Unidad de Gestión. Cada unidad funciona como un miniproyecto independiente que debe autofinanciarse: entre todos los propietarios de ese bloque específico deben repartirse equitativamente los costos de las obras (las cargas) y las ganancias de los edificios que se van a levantar (los beneficios).
Además, la ley permite que la ejecución de las obras se haga a través de sistemas de cooperación entre los participantes de las UG, para facilitar la toma de decisiones. En ese caso, los propietarios de los predios deben constituir una entidad gestora que garantice el desarrollo conjunto de la unidad, como un fideicomiso. Eso es lo que reflejan los registros del predio de El Capricho: según consta en la Resolución 4132 de 2023 y los certificados de tradición de la matrícula inmobiliaria 370-296293, los propietarios unificaron sus terrenos bajo una estructura fiduciaria para centralizar la gestión del suelo.
El fideicomiso y los beneficiarios del suelo
La revisión de los certificados de tradición del lote principal (matrícula inmobiliaria 370-296293) dentro de El Capricho, muestra los procesos de englobe y traslados de propiedad del inmueble, que terminó integrado a una estructura fiduciaria en 2019: el Fideicomiso El Capricho, administrado por Alianza Fiduciaria S.A.
En la práctica urbanística, un fideicomiso permite agrupar los terrenos bajo una sola administración jurídica. Esto centraliza la interlocución ante el Estado, facilitando que las entidades públicas gestionen el desarrollo del área con un único ente gestor, en lugar de múltiples propietarios individuales.
Consultado sobre este escenario, Jorge Andrés Illera Cajiao, abogado especialista en Derecho Administrativo y docente de la Universidad ICESI, explica la figura de las fiducias así: “La fiducia, en derecho público, parte de una figura en el derecho mercantil que implica el traslado de unos bienes o unos dineros a un tercero para que cumpla con las finalidades concretas y precisas que le indica quien le está trasladando esos bienes”.
Según lo consignado en la Resolución 4132.2.21.0001 de 2023, este fideicomiso es el titular de los inmuebles del plan parcial. La gestión está vinculada a firmas del sector que son las encargadas de desarrollar el proyecto: Constructora Meléndez S.A. actúa como director del ente gestor y Constructora Colpatria S.A.S. como supervisor de obras. Los documentos del fideicomiso registran la participación de los siguientes actores:
Esta estructura de propiedad permitió unificar la interlocución ante el Estado, agilizando administrativamente los procesos de concertación normativa. El 31 de octubre de 2023, mediante el Decreto No. 4112.010.20.0778, se modificó el plan parcial original de 2019, a solicitud del arquitecto Óscar Vásquez Velásquez, apoderado de las constructoras Meléndez S.A. y Colpatria S.A.S. Tras el proceso de revisión técnica por parte de la administración municipal, el decreto final incorporó los ajustes concertados a solicitud del ente gestor. Entre las modificaciones aprobadas e integradas al documento se encuentran:
La unificación del índice de construcción en 1,4 sobre el área neta urbanizable para todas las UG, con el fin de eliminar los índices diferenciados por lotes, para mejor aprovechamiento de los mismos y mayor flexibilidad comercial.
El aumento de densidad total hasta 146 viviendas por hectárea neta urbanizable para proyectar un total de 17.902 unidades de vivienda, es decir, un aumento de 3.226 viviendas con respecto a lo que se había proyectado en el plan inicial.
La reubicación de Vivienda de Interés Social que, en un principio se ubicaba en ciertos lotes de las UG-6, UG-7 y UG-8, pero ahora se concentrará principalmente en las Unidades de Gestión 5, 6, 7 y 8.
Agrupar las zonas verdes adicionales de forma contigua a las áreas de cesión iniciales que rodean el Bien de Interés Cultural -BIC-, creando una gran zona verde en lugar de múltiples áreas pequeñas y dispersas.
Las reglas del juego
Para comprender cómo se transforma el valor de la tierra con la llegada de una megaobra, es necesario conocer cuatro conceptos clave que regulan la relación entre el Estado y los constructores. A partir de la revisión analítica de la legislación urbana local, y bajo la validación de fuentes técnicas del sector, estructuramos el significado y la aplicación de estos instrumentos en el tramo Cali-Jamundí:
Cesión obligatoria: Es el pedazo de suelo que un constructor está obligado a ceder a la ciudad a cambio de que le dejen desarrollar un proyecto (vivienda, comercio, etc.). Cuando los constructores levanten nuevos conjuntos residenciales cerca de la ruta del tren, no pueden usar todo el lote para vender casas. Tienen que ceder de forma gratuita un porcentaje de la tierra al municipio para que se construyan los andenes, las vías de acceso a las estaciones, las ciclorrutas o los parques zonales. No es dinero; es espacio público físico.
Aportes por edificabilidad: Es el dinero o contraprestación que paga un constructor para que el municipio le permita construir más alto o con más densidad de lo que normalmente se permite en esa zona. En el tramo Cali-Jamundí, alrededor de las futuras estaciones del Tren de Cercanías, las alcaldías aplicarán el modelo de Desarrollo Orientado al Transporte Sostenible (DOTS).
Esto significa que, para evitar que la gente use carro, se buscará que miles de personas vivan e intercambien comercio cerca de las estaciones. Si el plan normal de la zona solo permite edificios de cinco pisos, pero un constructor quiere hacer una torre de 15 pisos aprovechando el flujo de pasajeros del tren, el municipio puede aprobarle los diez pisos extra pagando un aporte por esa edificabilidad adicional. Ese recaudo sirve para financiar la infraestructura del mismo sistema de transporte.
Pago en especie: Es el mecanismo que permite que un constructor extinga sus deudas u obligaciones urbanísticas con el municipio haciendo una obra pública directa, en lugar de transferir dinero en efectivo a una cuenta bancaria de la Alcaldía. En el tramo Cali-Jamundí, este instrumento es clave para agilizar la megaobra. En lugar de que una constructora en Jamundí le gire miles de millones de pesos a la Tesorería Municipal por concepto de impuestos o plusvalías, la Alcaldía puede firmar un acuerdo para que la constructora use ese dinero directamente construyendo la plazoleta de acceso a una estación del tren, pavimentando el entorno peatonal o instalando el alumbrado público circundante. Esto reduce los tiempos administrativos y asegura que la inversión se quede en el entorno de la obra.
Pago de Plusvalía: Es el cobro que realiza el municipio sobre el mayor valor comercial que adquiere un terreno debido a decisiones administrativas del Estado, conocidas técnicamente como actos urbanísticos. En el contexto de El Capricho, este tributo se calcula sobre la plusvalía derivada de la habilitación de nuevas densidades o el paso de suelo rural a urbano. El objetivo de este mecanismo legal es que la ciudad recupere entre el 30 % y el 50 % de ese incremento económico, fundamentado en que la valorización de la tierra se produce por la planeación normativa y el desarrollo de infraestructura pública ferroviaria, operando de manera independiente a las acciones de capital de los propietarios privados. En el tramo Cali-Jamundí, este es el foco del debate sobre la valorización de la tierra. Un lote que hoy es un cañaduzal o una finca de recreo a las afueras de Jamundí tiene un valor bajo. Pero en el momento en que se ejecute la infraestructura del tren y el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) determine el cambio de uso del suelo de agrícola a urbano, el precio del metro cuadrado experimenta una tendencia al alza. Este comportamiento está documentado en las proyecciones de los expedientes de edificabilidad analizados para la Unidad de Gestión 2, donde los estudios técnicos de mercado estimaron un potencial de desarrollo inmobiliario que eleva el valor de referencia del suelo de manera significativa frente a su condición original. La plusvalía es la herramienta para que el dueño de ese lote le devuelva una parte de esa ganancia al municipio, bajo la premisa de que ese crecimiento económico ocurrió gracias al dinero público invertido en el tren.
La compensación de vías locales y el recaudo público
Según el decreto 4112 de 2023 de adopción del Plan Parcial, los lotes 8, 11, 15, 16 y 29, que son supermanzanas, no transferirán 11.284 m2 de malla vial local al municipio, sino que esa superficie se compensará mediante la habilitación de zonas verdes en otros sectores del mismo plan. Aunque esta opción se encuentra amparada por el Decreto Nacional 1077 de 2015, introduce desafíos para el modelo de Desarrollo Orientado al Transporte (DOT), ya que la presencia de accesos restringidos o supermanzanas puede alterar la continuidad y la fluidez del tránsito peatonal directo desde las estaciones del Tren de Cercanías.
Los informes de ejecución presupuestal de ingresos y los libros de recaudo de la Subdirección de Finanzas Públicas de la Secretaría de Hacienda de Cali muestran una variación a la baja en el ingreso de dinero en efectivo por concepto de plusvalía general en el municipio durante los últimos años:
Analistas en finanzas públicas y derecho urbano sugieren que este descenso no responde a una única causa, sino que coincide de manera directa con un uso creciente del pago en especie como mecanismo alternativo de recaudo. Bajo esta modalidad, los desarrolladores compensan sus obligaciones mediante la ejecución directa de obras de infraestructura, un instrumento que, si bien agiliza la obra pública, reduce la entrada de flujos netos de caja a la tesorería municipal. En El Capricho, según lo establecido en el Decreto de modificación del plan, el ente gestor está facultado para contratar y desarrollar directamente las obras matrices de servicios públicos (como colectores sanitarios de EMCALI y la Laguna de Regulación ambiental).
Este modelo permite agilizar la construcción de las redes esenciales, pero traslada al ámbito privado la administración de los costos y la ejecución, por fuera de los procesos ordinarios de contratación pública de la Ley 80. Asimismo, plantea la necesidad de una estricta fiscalización para asegurar que las obras acreditadas como pago de impuestos correspondan a infraestructura de beneficio general y no a redes internas requeridas exclusivamente para la habitabilidad y comercialización del proyecto privado.
Visión a futuro
En este complejo escenario urbanístico, la futura administración presidencial desde 2026 marcará el rumbo de este modelo. De un lado, un gobierno encabezado por Iván Cepeda buscaría la democratización de la infraestructura mediante una reforma radical a la Ley 80. El candidato plantea un giro institucional hacia la contratación popular, un modelo en el que obras como la construcción de los entornos peatonales, andenes y ciclorrutas de las estaciones del Tren de Cercanías se delegarían en las Juntas de Acción Comunal y organizaciones de los barrios populares del sur de Cali y Jamundí.
Por su parte, la propuesta de Abelardo de la Espriella apuntaría a un modelo de eficiencia segregada, donde la seguridad jurídica se mantiene estricta, pero se permite una gestión privada autónoma de los servicios públicos, consolidando enclaves que garantizan la competitividad empresarial frente a los riesgos operativos municipales.
El aprovechamiento de la norma
La confluencia de la planeación pública y los intereses privados no deriva de una infracción a las normas vigentes, sino del uso estratégico y especializado de los instrumentos que la ley proporciona. Las firmas desarrolladoras han empleado su capacidad técnica y jurídica para acordar con el Estado las condiciones de ordenamiento del suelo en el marco de sus proyecciones de inversión. Por lo tanto, el examen de El Capricho no apunta a una irregularidad en los expedientes, ni a la utilización de mecanismos legales para obtener beneficios anticipados o por fuera de lo que el marco jurídico permite.
En el tablero de El Capricho, las piezas ya están en posición de jaque. Mientras la opinión pública discute la viabilidad técnica del Tren de Cercanías, el sector privado ya consolidó su proyección estratégica en el diseño del suelo. A través del Patrimonio Autónomo Fideicomiso El Capricho, las firmas desarrolladoras —lideradas por las constructoras Meléndez y Colpatria, junto a socios con participaciones mayoritarias como Piedrachiquita S.A. (64,79 %)— lograron coordinar mediante el Decreto 0778 la localización de los mayores índices de altura y densidad justo en los márgenes de las futuras estaciones.
Esta investigación fue producida en el marco de la alianza entre Consejo de Redacción (CdR) y Google News Initiative, una iniciativa para fortalecer el periodismo regional en Colombia. El proceso de investigación y producción estuvo apoyado por herramientas de Inteligencia Artificial (IA) de Google.