Por casi 30 años, desde que la ley 99 de 1993 les dio su forma actual, las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) arrastran una reputación que ha puesto en tela de juicio uno de los proyectos descentralizadores más ambiciosos del país. En medio de problemáticas como la crisis climática, la deforestación acelerada o el deterioro de las fuentes de agua, a las autoridades ambientales más importantes de Colombia –solo por debajo del ministerio– les llueven acusaciones de corrupción, mala gestión, clientelismo, entre otros.
En las investigaciones de este especial quedan en evidencia irregularidades que incluyen contrataciones multimillonarias de obras que nunca se hicieron, favorecimiento a alcaldes para aprobarles Planes de Ordenamiento Territorial con evidentes fallas técnicas, concentración de contratos en empresarios corruptos o la incapacidad para controlar la explotación ilegal de recursos naturales.
Aunque las investigaciones de organismos de control como la Procuraduría y la Contraloría arrojan año a año datos preocupantes como estos, las iniciativas para reformar las CAR siempre terminan hundiéndose. Dieciocho lo han hecho en los últimos años por la resistencia de actores políticos y económicos que no están interesados en que las cosas cambien.
La pregunta recurrente es, ¿debe seguir teniendo el país unos entes que se han convertido en fortines políticos y en focos de corrupción?
Aunque la respuesta parece obvia, tiene matices, pues expertos en el tema coinciden en que en términos conceptuales las CAR son una buena idea, y señalan que el modelo de gestión ambiental descentralizado, tal y como fue planteado en 1993, es uno de los mejores de América Latina.
Una buena idea en el papel
“Partamos de una idea fundamental. Esta concepción de una autoridad ambiental regional con una visión de ecosistema es una idea ganadora. Porque el ministerio o las entidades a nivel nacional no van a tener cómo ejercer control o conocer de mejor forma lo que pasa con los recursos naturales en determinadas áreas. Por lo tanto, que el país se divida ambientalmente en regiones para administrar los recursos naturales me parece una idea grandiosa”, le dijo a CdR Carolina Montes Cortés, abogada e investigadora especializada en derecho ambiental y quien hasta 2016 fue contralora delegada para el medioambiente.
El problema es lo que va de la idea a la puesta en práctica.
En conversación con Consejo de Redacción, el exministro de medioambiente Manuel Rodríguez Becerra, quien estuvo a frente de la construcción de esa ley que le dio vida al Sistema Nacional Ambiental (SINA), afirmó que al hablar de las corporaciones autónomas regionales no se puede generalizar.
“Se trata de un mundo tremendamente heterogéneo, yo creo que hay corporaciones que son muy buenas y hay otra que son muy malas. Hay otras que son corruptas y otras que son medio corruptas. En fin, es un mundo muy heterogéneo. Incluso hay corporaciones con fama de ser muy malas, pero en donde uno encuentra un grupo de funcionarios que tratan de hacer su labor muy bien porque son ambientalistas.
Cuando fueron creadas, en el nuevo espíritu de la Constitución del 91, la idea era empoderar a los territorios en el tema ambiental, dotándolos de independencia financiera y administrativa. La premisa era que a unos funcionarios de Bogotá las particularidades y problemas regionales les importarían poco y que un cambio de prioridades del gobierno central de turno podría dejarlas sin presupuesto. Por eso, se estipularon 12 fuentes de ingresos para financiarlas, entre ellas la sobretasa al impuesto predial, las transferencias del sector eléctrico, tasas retributivas y compensatorias, multas y licencias ambientales.
Pero esos recaudos no son iguales para todas. Corporaciones como la CAR (de Cundinamarca) o Corantioquia perciben muchísimos más ingresos derivados del impuesto predial, de lo que pueden hacerlo Corpoguagira o Corporinoquia —solo por tomar dos ejemplos— con jurisdicciones menos pobladas y gran atraso catastral.
En otras palabras, existen corporaciones adineradas y otras más humildes. Estas últimas no pueden darse el lujo de vivir de sus rentas propias y acuden a asignaciones del Presupuesto General de la Nación (PGN). Pero tanto unas como otras atraen el interés de políticos regionales y nacionales que ven la oportunidad de meter mano en presupuestos gigantes y movilizarlos para sus intereses personales. Para ello han logrado anidar en sus consejos directivos y cooptarlos para su propio beneficio. Con el agravante de que muchas de las corporaciones, además de trabajar con las uñas, tienen retos ambientales tan grandes como Corpoamazonia con el tema de la deforestación.
“Entonces, procuramos empoderar a los agentes públicos regionales, pero los que terminaron empoderados fueron los grupos de poder tradicionales en las regiones, que terminaron cooptando la gestión de unos órganos en los que la idea era que hubiera una conjunción entre sociedad civil, actores públicos y actores políticos”, dice Gustavo Guerrero Ruiz, abogado y director del Centro de Estudios en Política y Legislación Ambiental de Colombia (CEPLAC).
Pero ¿qué esta mal con las Corporaciones Autónomas Regionales?
Para responder esa pregunta, Desde la Guajira hasta la Amazonía, este especial revela un panorama preocupante en el que los más damnificados no son solamente los ecosistemas, sino comunidades humanas que dependen de los recursos naturales para subsistir. Estos son algunos de los principales hallazgos.
Opacidad, omisiones y corrupción
Una acusación reiterativa contra las Corporaciones Autónomas Regionales es que se han convertido en fortines políticos y en minas de oro para contratistas cercanos a los poderes regionales. Aunque cada una de las corporaciones tiene sus particularidades, la forma en que están estructuradas puede favorecer prácticas clientelistas. Según la mencionada ley 99 que les dio vida, las CAR tienen tres órganos directivos y administrativos: la asamblea corporativa, el consejo directivo y la dirección general.
Según se lee en la ley, la asamblea corporativa estará conformada por “todos los representantes legales de las entidades territoriales de su jurisdicción”. Sobre el consejo directivo, este es presidido por los gobernadores de los departamentos (o sus delegados) donde tenga jurisdicción la corporación, un representante de la Presidencia de la República, un representante del Ministro de Medio Ambiente, hasta 4 alcaldes de municipios dentro de la jurisdicción, dos representantes del sector privado, un representante de las comunidades étnicas asentadas en los territorios de competencia y dos representantes de ONG que trabajen por la protección del medio ambiente. Ese consejo, presidido por un cargo eminentemente político como son los gobernadores, tiene entre sus funciones elegir o remover al director general, quien es escogido por cuatro años y puede ser relegido una sola vez.
La novela para la aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Chía muestra cómo algunos funcionarios de la CAR pudieron favorecer a dos alcaldes para que pasaran sus planes a pesar de serios reparos en los proyectos, entre ellos la sospecha de un plagio (en un punto el proyecto era prácticamente idéntico al de Cajicá) y un evidente conflicto de interés. Episodios como este provocan dudas sobre si las corporaciones están debidamente vigiladas o actúan como ruedas sueltas del Sistema Nacional Ambiental (SINA).
Para este especial se revisaron 115.649 registros de contratos de las CAR publicados en el Secop (Sistema Electrónico de Contratación Pública) entre 2012 y 2019. El análisis de esos datos muestra que el 82 % de las contrataciones (94.635 contratos) se hicieron bajo la modalidad de contratación directa y sumaron casi 6 billones de pesos. En contraste, solo un 1 % de los contratos se hicieron por licitación
En el departamento de Bolívar, la investigación de Tatiana Velásquez y Antonio Canchila evidencia las fallas en el sistema de contratación en Cardique. Allí, la corrupción les ha sacado grandes tajadas a los presupuestos públicos destinados al mejoramiento ambiental, a través de contratos fantasmas, amiguismo, falta de control y apropiación presupuestal indebida.
Ejemplo de eso es la influencia que ejerce en la corporación Alfonso ‘El Turco’ Hisalca, un polémico contratista acusado en varias ocasiones de tener nexos con grupos paramilitares y que se quedó con contratos multimillonarios que no cumplieron los objetivos esperados y de los que, generalmente, era el único proponente. Tres de esos contratos —para obras de limpieza en la Ciénaga de la Virgen, adecuación de canales y la construcción de un muro de contención— sumaron 47 000 millones de pesos y están llenos de irregularidades y sobrecostos.
Además del detrimento patrimonial de recursos públicos, las fallas contractuales profundizaron el deterioro ambiental de la ciénaga, un ecosistema clave de la región que provee de alimento a miles de personas, sirve de escudo ante las tormentas y previene inundaciones, entre otros beneficios. El rostro de la corrupción se refleja en cada familia de la zona que tuvo que abandonar la pesca como modo de subsistencia y en los damnificados de las inundaciones en Cartagena tras el paso del huracán Iota.
Unos 200 kilómetros más al norte, los daños ambientales en otra importante ciénaga desnudan los problemas de Corpamag, la Corporación Autónoma del Magdalena que, de acuerdo a la investigación de Paola Benjumea para este especial, en 14 años ha gastado más de 250 000 millones de pesos en “el dragado y mantenimiento de los caños principales y secundarios de la Ciénaga Grande”, sin que la inversión se haya visto reflejada en una mejoría para el ecosistema. El panorama desolador se repite: aguas putrefactas, sobrecostos, malos olores, falta de planeación, erosión, contratos a dedo, desabastecimiento, clientelismo.
En la Amazonía, por otra parte, la deforestación tiene varios rostros. Uno de ellos es el del ‘blanqueamiento de madera’, una modalidad de tala clandestina en la que intermediarios o apoderados inescrupulosos se aprovechan de la pobreza de los campesinos y de la debilidad institucional de Corpoamazonía para traficar madera de lugares no autorizados. A pesar de que la corporación tiene identificado el esquema, la investigación en el departamento de Putumayo demuestra que es incapaz de sancionar a los verdaderos culpables y que las acciones de control son lentas y poco prácticas. Según el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam), la deforestación amazónica alcanzó las 64 000 hectáreas en los primeros tres meses de este año, sin que Corpoamazonía pueda hacer algo para enfrentarla efectivamente.
Por último, la investigación de Betty Martínez en La Guajira muestra como omisiones de Corpoguajira en la regulación del uso del agua en el departamento más seco del país afectan a más de 500 000 personas de nueve municipios ubicados en la cuenca del Río Ranchería. Se trata de miles de familias que no cuentan con acueducto ni suministro de agua, mientras que grandes extensiones de cultivos de arroz y palma de aceite se llevan miles de litros para el beneficio de unos pocos.
Las investigaciones que componen este especial muestran algunos de los problemas de las Corporaciones Autónomas Regionales, pero son una muestra limitada de una problemática mucho más grande que se vive en todos los departamentos de Colombia. Por tratarse de las autoridades que velan por los recursos más valiosos que tiene el país, deberían llamar mucho más la atención de periodistas, autoridades, académicos y público general. Este trabajo es un llamado a que así sea.
Conozca las investigaciones en los siguientes enlaces:
- Las millonarias inversiones en la Ciénaga Grande que se van por los caños.
- El rastro de ‘El Turco’ Hilsaca en la megacontratación de Cardique.
- El ‘poder’ que ampara la tala ilegal de los bosques de Putumayo.
- Lo que callan las quebradas de Manizales.
- Corpoguajira, sin control sobre los cultivos de arroz y las aguas del Ranchería.